Lojalitāte Latvijas Republikai un tās Satversmei: jāgroza valsts dienesta likums
Didzis Šēnbergs
Starptautiskā ģeopolitika ikdienā liek domāt, cik uzticami valstij ir tās pilsoņi, birokrāti, politiķi.
Ko darīt ierēdnim, kad ministrs prasa uzticību sev, kas robežojas ar pretvalstisku rīcību, piemēram, izšķērdīgu rīcību ar valsts mantu, profesionāli, zinātniski vai ētiski acīmredzami nelietderīgu risinājumu vai, teiksim, par nodokļu maksātāju naudu veidot valsts televīzijas kanālu svešvalodā, tā nonākot klajā pretrunā ar Satversmi un valsts jēgu? Jāpiekrīt vai arī jāatstāj amats pašam, citādi atlaidīs vai “izēdīs”. Lai arī apspriešanās demokrātija skaidri paredz, ka civildienesta birokrātam jābūt lojālam tautas pieņemtai konstitūcijai, ne atsevišķam cilvēkam, mūsu likumā diemžēl saglabājusies pusfeodāla “lojalitāte valdībai”, kuru paši politiķi dažkārt tulko kā uzticības pienākumu sev personiski.
Ierēdnim jābūt lojālam Latvijas Republikai un Satversmei, tajā skaitā tās priekšvārdā ietvertajām vērtībām un principiem. Arhaiskā palieka Latvijas likumos jānovērš. Tāpēc Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija 2015. gada 17. martā ir atbalstījusi Inta Dāldera priekšlikumu likumprojektam Grozījumi Valsts civildienesta likumā, kas paredz aizstāt lojalitātes prasību valdībai ar lojalitāti “Latvijas Republikai un tās Satversmei”. Lasītājs var iedomāties, kura spēka deputāti balsoja pret… to rāda sēdes protokols.
Pamatojumam veicu akadēmisku pētījumu par neitralitātes un lojalitātes ģenēzi un transformāciju civildienestā, tāpēc skaidrošu pamatojumu, norādot uz jēdziena izcelsmi, vēsturi un tiesu nolēmumiem.
Satversmes tiesa norāda, ka lojalitāte šeit saprotama kā uzticība valstij. Šī uzticība izpaužas kā Latvijas Republikas neatkarības, demokrātijas, tiesiskuma, atklātības un citu valsts pamatvērtību atbalstīšana: „Viens no pamatelementiem, kas raksturo indivīda attiecības ar valsti valsts dienestā un it īpaši pārvaldes attiecībās, ir politiskā lojalitāte. [..] Nepieciešams paļauties uz to, ka valsts pārvaldē strādājošie būs lojāli pret valsti un savus amata pienākumus veiks valsts un sabiedrības interesēs. Politiskā lojalitāte saprotama nevis kā attiecīgās valdības politisko mērķu atbalstīšana, bet kā uzticība valstij, kuras labā strādā pie valsts dienesta piederīgās personas.” [1]
Senajos laikos sociālais bija nesaraujams ar reliģisko, tāpēc lojalitātes saknes var meklēt judokristiāniskās tradīcijas Svētajos rakstos, īpaši tādēļ, ka ar dievišķo izcelsmi saistīta viduslaiku uzticība monarham. Eiropas dienestnieku sistēmā tā izcēlās no feodālās vasaļa lojalitātes lēņa kungam, kas bija esenciāls struktūrjēdziens viduslaiku iekārtā, kuru noteica commendati [2] un iuramentum fidelitatis [3] attiecības. Termins vassus (lat. vasso) pirmoreiz parādās Lex Salica, precīzi Recensio Chlodovea, kur tas lietots kā „kalps” [4]. Absolūtisma lojalitāte bija uzticība monarham. Nacionālo valstu veidošanās izbeidza personīgo lojalitāti monarham, jau Francijas karalis Šarls X sākotnēji solīja lojalitāti 1814. gada konstitūcijai [6].
Lojalitātes koncepts Eiropas tiesību doktrīnā, kopš rašanās pārdzīvojot būtisku pārveidošanos, šobrīd ir definējams kā pienākums būt uzticīgam valstij tādā izpratnē kā esot uzticībai tās pamatlikumā noteiktām vērtībām vai konstitūcijas pamatprincipiem. Lielākoties laikmetīgās doktrīnas aizstāv trauksmes cēlājus ierēdņu vidū un nosoda civildienesta aklu lojalitāti kā apzinātu valdības uzvedības „neredzēšanu” [7].
Apvienotajā Karalistē pašā pēdējā 1980-tajos gados atzina lojalitātes Kronim relativitāti, faktiski prevalējot „brīvībām”, ko vāci sauktu par konstitūcijas pamatprincipiem. Apvienotās Karalistes Civildienesta kodekss aizliedza ierēdnim, kas nav politiski brīvā kategorijā, paust savus politiskos uzskatus, sniedzot atbalstu kādai politiskai partijai, šādi nomācot lojalitāti un iedarbīgu kalpošanu citas politiskās partijas ministram [8]. Civildienesta vērtības – vienotība, godīgums, objektivitāte un neitrālums (taisnīgums) – iekļāva Konstitucionālās reformas un pārvaldes likumā, ko izsludināja vien 2011. gadā. Čehu ierēdņi sola lojalitāti valstij [9]. Itālijā konstitūcijas 97. pants paredz ierēdņu neitralitāti [10]. Spānijas lojalitātes objektu raksturo 1986. gada 10. janvāra dekrēta Nr.33-1986 6. panta a.daļa [11], ar ko grozīja disciplināratbildību un par visnopietnāko pārkāpumu noteica „necieņu pret konstitūciju”.
Vācijā ierēdņa pienākums ir būt lojālam konstitūcijai [12], ievērot politisko neitralitāti amatā, vēl vairāk – politisko atturību publiskajā sfērā. Daži pētnieki uzskata, ka lojalitātes pienākums ir relikts un laikmetīgā civildienestā jārunā par neitralitāti. Francijas Valsts padomes loceklis Kristiānu Vigoro norāda, ka lojalitāti saista ar uzticības zvērestiem kā tādiem un stingri nošķir no neitralitātes, zvērestus gan ir prasījuši aizliegt [13], bet kā galvenos ierēdņa pienākumus nosauc probité, impartialité, efficacité, norādot, ka partialitéim skaidrojama kā les principes ou valeurs du service publics, kas ietver atbildību Konstitūcijai [14], cieņu pret likumiem [15], darbu vispārības labā [16] un vērtības – brīvību, vienlīdzību, cieņu, kontinuitāti, piesardzību, godu, neitralitāti un sekularitāti.
Veimāras Republikas Konstitūcijas 129. pants paredzēja, ka ierēdņu likumīgi iegūtās tiesības ir neaizskaramas, kā arī konstitucionāli nostiprināja ierēdniecības tiesības netikt atlaistiem citādi kā vien likumā paredzētajos gadījumos [17]. Vācu teorijā attīstījās doma, ka oficiālajai līnijai, tajā skaitā arī demokrātisma ideoloģijai, ir nepieciešams, lai ierēdnim prasītu arī „politisko lojalitāti” [18]. Uzsvēra, ka civildienests paredz politisku atsacīšanos un iekļāvi tautas veselumā un vienotībā [19]. „Trešās impērijas” valdība izdeva likumu par ierēdņu lojalitāti – ar likuma pieņemšanu aizstāti arī oriģinālie zvēresti: ja iepriekš zvērēja tautai un tēvzemei, tad nu skanēja šādi: „Es zvēru būt uzticams un paklausīgs Ādolfam Hitleram, vācu impērijas un tautas vadonim, lai ievērotu likumu un apzinīgi pildītu manus pienākumus, lai palīdz man Dievs” [20].
Vācijas Federatīvās Republikas pamatlikuma 33. pants paredz: „Valsts civildienesta tiesības regulējamas un attīstāmas, ņemot vērā profesionālas ierēdniecības tradicionālos pamatprincipus” [21]. 1972. gada 18. februāra dekrētam [22] un „pretterorisma” [23] likumam bija nozīme rīcībpolitikā, kas bija vērsta uz pamatbrīvību ierobežošanu politiskiem radikāļiem [24], izveidoja ierēdņiem „speciālu statusu” [25], aktīvi polemizējot par objektu, no kura ierēdnim ir jāaizsargā brīvo demokrātisko režīmu [26], veidojot ierēdņu civilo un politisko tiesību atkarību no ierēdņa īstenotas, praktiskas cieņas pret Pamatlikumā nostiprinātajām cilvēka pamattiesībām un katra konkrētā ierēdņa politiskās lojalitātes intensitātes [27].
Vācijas Federālā darba tiesa nosprieda : „ valstij ir tiesības prasīt ierēdņiem neatkarīgi no to amata, lai šie ierēdņi pilnībā identificētu sevi ar brīvu demokrātisku konstitūciju, balstītu likuma varā un sociālās valsts idejā, attiecoties pret konstitūciju kā vērtību, par ko ir vērts iestāties. [..] vēlme būt lojālam konstitūcijai ir elements piemērotībai amatam valsts pārvaldē Pamatlikuma 33. panta izpratnē”. [..] „ ierēdņa politiskās lojalitātes pienākuma apjoms un pakāpe izriet no fakta, ka valsts balstās uz civildienestu, kas dziļi apsolījies darbam tai un tās konstitucionālajai sistēmai.” [..] „cieņa pret Pamatlikumā nostiprinātajām cilvēktiesībām un, pāri visam, indivīda tiesībām uz dzīvību, brīvu personības attīstību, tautas suverenitāti, varas dalīšanu, atbildīgu valdību, pārvaldību pakļautu likumam, tiesu varas neatkarību, daudzpartiju sistēmu, tiesību vienlīdzību visām politiskajām partijām līdz ar tiesībām veidot un uzturēt opozīciju)” [28].
Rietumu pasaulē nav pamata runāt par personisko lojalitāti konkrētajai valdībai, valsts civildienesta ierēdņiem jābūt lojāliem valsti, mūsu gadījumā – Latvijas Republikai, kā arī tās konstitūcijai – Satversmei. Šāda izpratne jāīsteno arī mūsu likumdevējiem Saeimā.
_____________________________________________________________
[1] Par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja likuma 5. panta trešās daļas 8. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 101. panta pirmajai daļai: Satversmes tiesas spriedums. Latvijas Vēstnesis. 2006, 18. aprīlis, – Nr. 61 (3429), 11.2. apakšpunkts.
[2] Kienast, W (Hrsg.). Die Fränkische Vasallität: von den Hausmeiern bis zu Ludwig dem Kind und Karl dem Einfältigen. Frankfurter wissenschaftliche Beiträge. Bd. 18. Frakfurt am Main: Vittorio Klostermann, 1990. – S. 88.
[3] Hessels, J. H., Kern, H (eds.). Lex Salica: the Ten Texts with the Glosses, and the Lex Emendata. London: J. Murray, 1880. – p. 467.
[4] Knögel-Anrich, E. Schriftquellen zur Kunstgeschichte der Merowingerzeit. Hildesheim/ Zürich/ New York: Georg Olms, 1992. [1. Aufl., Darmstadt, 1936]
[5] Savukārt Lex Alamann lieto vassus, līdzīgi ķeltu (velsiešu) gwas, kas apzīmē jaunu vīrieti-vergu; Velsā joprojām šādi veido personvārdus, piemēram, Gwasduin (Dieva kalps), Gwasmeir (Marijas kalpone).// Great Britain. Royal Commission on the Ancient and Historical Monuments in Wales and Monmouthshire. An Inventory of the Ancient Monuments in Anglesey. London: H. M. Stationery Office, 1937. – p. cxi.
[6] Cook, Chr., Stevenson, J. The Routledge Companion to European History since 1763. Oxon/ New York: Routledge, 2005. – p. 297.
[7] Skat. par Kvīnslendas situāciju Austrālijā un Belke-Ptjetersena valdību 1968.–1987. Goldsmith, A. J., Lewis, C (eds.). Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy, and Human Rights. Oxford/ Portlands (Oregon), Hart Publishing, 2000. – p. 29.
[8] Civil servants not in the politically free category must not allow the expression of their personal political views to constitute so strong and so comprehensive a commitment to one political party as to inhibit or appear to inhibit loyal and effective service to Ministers of another party.// Civil Service Management Code: The United Kingdom, 4.4.13. Available: http://www.civilservice.gov.uk/about/work/codes/csmc/CSMC–4.aspx (aplūkots 2011, 12. oktobrī).
[9] OECD Territorial Reviews: Czech Republic. Paris: O.E.C.D. Publishing, 2004. – p. 110.
[10] Skat., arī Gardini, Gianluca. L*imparzialità amministrativa tra indirizzo e gestione, Milano: Giuffrè, 2003.
[11] „El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución en el ejercicio de la Función Pública.” Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.// http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd33-1986.html
[12]Nunberg, B., Barbone, L., Derlien, H.-U. The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe. Washington (D. C.): World Bank Publications, 1999. – p. 207.
[13] Nézard, H.Théorie juridique de la fonction publique, Librairie de la société du recueil général des lois et des arréts, 1901., p.735; Jeanvrot, La question du serment, Paris, 1882, Fabre, M.H. Le serment politique, thése, Marseille, 1941, Slakta, D. “Promesse et serment”, Le Monde, 2 oct. 1992
[14] Vigouroux, Christian. Déontologie des fonctions publiques. Paris: Éditions Dalloz, 2006. p.220-224.
[15] Ibid. –pp.225–258.
[16] Ibid. –pp.259–267.
[17] Die wohlerworbenen Rechte der Beamten sind unverletzlich.// Art.129 Abs.1 Satz 3. Die Verfassung des Deutschen Reichs, vom 11. August 1919. (Bücher für Recht, Verwaltung u. Wirtschaft). Verl. d. Reichsdr, 1925.
[18] Skat., piemēram, Greber, H., Merkl, A., Pohl, H., Leibholz, G. Entwicklung und Reform des Beamtenrechts. Die Reform des Wahlrechts. Berlin/ Leipzig: Walter de Gruyter & Co, 1932. – S. 30.
[19] Zweigert, Erich. Der Beamte im Neuen Deutschland. Im: Harms, B (Hrsg.). Volk und Reich der Deutschen. Vorlesungen, gehalten in der Deutschen Vereinigung für staatswissenschaftliche Fortbildung. Bd. 2. Berlin: R. Hobbing, 1929. – S.460–475.
[20] Hofer, W (ed.). Der Nationalsozialismus: Dokumente 1933–1945. Frankfurt am Main: Fischer Bücherei KG, 1957. – p. 71.
[21] Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.// Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG). vom 23. Mai 1949 (BGBl. I S. 1), Art. 33 (5). Verfügbar: http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_33.html. (aplūkots 2010, 3. martā).
[22] Braunthal, G. Political Loyalty and Public Service in West Germany: the 1972 Decree against Radicals and Its Consequences. Amherst (Massachusetts): University of Massachusetts Press, 1990. – p. 32.
[23] Dahs, H. Das „Anti-Terroristen-Gesetz” – eine Niederlage des Rechtsstaates. Neue Juristische Wochenschrift. 1976. – Vol. 29. – S. 2145–2151.
[24] Braunthal, G. Political Loyalty and Public Service in West Germany: the 1972 Decree against Radicals and Its Consequences. Amherst (Massachusetts): University of Massachusetts Press, 1990. – p. 138.
[25] Skat., piemēram, Lecheler, H. Die Treuepflicht des Beamten – Leerformel oder Zentrum der Beamtenpfichten? Zeitschrift für Beamtenrecht. 1972. – No. 8. – S. 232; Weiss, H.-D. Die Verfassngstreuepflicht des Beamten im Spiegel der Rechtssprechung – eine Dokumentation zum „Radikalen-Problem”. Zeitschrift für Beamtenrecht. 1974. – No. 3. – S. 81.
[26] Skat., piemēram, Habermas, J. „Verteufelung kritischen Denkens” – Briefwechsel zwischen Kurt Sontheimer und Jürgen Habermas. Süddeutsche Zeitung. 26–27 November 1977; Löwenthal, R. Wer ist ein Verfassungsfeind? Die Zeit. 23. Juni 1972; Krüger, H. Verzicht auf die Gewähr der Verfassungstreue? Verfassungs- und beamtenrechtliche Schranken einer „Liberalisierung” der Einstellungspraxis für Beamte. Zeitschrift für Rechtspolitik. 1978. – No. 12. – S. 274.
[27] Stern, Kl. Zur Verfassungstreue der Beamten. Im: Studien zum offentlichen Recht und zur Verwaltungslehre. Bd. 12. Münich: Verlag Franz Vahlen, 1974. – S. 19; Gerlach, J. W. Radikalenfrage un Privatrecht: Zur politischen Freiheit in der Gesellschaft. Tübingen: J. C. B. Mohr, 1978. – S. 25; Konow, K.-O. Grenzen der schriftstellerischen Betätigung der Beamten, Zeitschrift für Beamtenrecht. 1972. – No. 1. – S. 49.
[28] Federal Labour Court 5 AZR 104/74: Federal Republic of Germany.. Im: International Labour Law Reports. Volume 2. Alphen aan den Rijn (The Netherlands): Sijthoff & Noordhoff International Publishers B.V., 1979. – p. 35.